出口退税体制的国际比较及借鉴

内容摘要:出口退税制度作为一项财政激励机制,已被世界许多国家和地区广泛接受并积极应用。法国、意大利、德国和希腊都属于欧盟国家,具有完善的出口退税体制与相似的出口退税制度。韩国是亚洲新兴工业化国家,但其在出口退税管理方面同样具有丰富的经验。为促进我国
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  内容摘要:出口退税制度作为一项财政激励机制,已被世界许多国家和地区广泛接受并积极应用。法国、意大利、德国和希腊都属于欧盟国家,具有完善的出口退税体制与相似的出口退税制度。韩国是亚洲新兴工业化国家,但其在出口退税管理方面同样具有丰富的经验。为促进我国外贸出口,建议我国坚持并进一步完善对生产企业出口货物的“免、抵、退”税制度;在加强退税监控的基础上加快退税进度;加快出口退税的纵向和横向互联网建设;积极创造条件,实行出口产品零税率政策;条件成熟时,可考虑将“免、抵”税额不再列入税收计划和出口退税指标。
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  关键词:出口退税制度 零税率政策 先征后退
  
  国外出口退税体制
  
  法国、意大利、德国、希腊和韩国五国先后实行增值税制度,并对本国出口货物采取零税率政策。这五个国家在具体的出口退税管理方式上的做法虽不尽相同,但在总体制度安排上有许多相似之处,值得我们比较、借鉴。
  出口产品实行零税率政策和退税的预算安排。法国、意大利、德国、希腊和韩国五个国家对出口产品均实行零税率政策,这也是国际上通行的做法。虽然五个国家的经济发展水平不一,但在出口税收方面都采取了较为中性的税收政策。即对出口产品不予征收出口环节的增值税,并退还出口商品所含以前各环节缴纳的增值税。在出口退税的预算安排上,对于按“免、抵、退”税方式出口产品所需的“免、抵”税额并不列入出口退税预算“免、抵”税额也没有指标限制,而是纳入增值税的日常管理之中。对于按“免税”方式和“先征后退”方式出口产品所需的退库税则不但要有指标控制,而且还需列入财政预算支出栏目。若退税指标不够用时,一般会增加额度确保如期退税。
  对生产企业实行“免、抵、退”税制度。法国、意大利、德国和希腊对生产企业出口货物实行“免、抵、退”税制度,即免征出口环节的增值税,对应购进原材料的增值税税款,实行“抵、退”税办法。“抵”既可以抵该企业进口产品应纳增值税和国内销售产品应纳增值税,也可以抵其他应纳税种,如公司所得税及保险等。在希腊还可以抵其他应缴费用如水电费等。本纳税年度抵不完的,可以延长到下个纳税年度继续抵扣,原则上不予退税。对个别不愿结转到下年度抵扣且急需资金的企业,准予办理退税。但在申请退税时,不仅需填报退税申请表,而且还需提供银行担保书。意大利在退税申请提交的三个月内给予是否同意退税的批复,希腊则是一个月内。
  对企业出口退税严格管理,加大打击偷税、骗税行为的力度。上文中提到的五个国家均采取严格的管理措施,将税前、税时和税后三阶段的管理相结合,实行税前检查、退(免)税时审查和税后补救,有效防止不法企业出口骗税行为。在意大利凡申请退税的企业,一律要经过严格的检查,除运用计算机网络系统对进出口货物出入境情况实行电子信息管理外,在海关监管现场还派驻财政警察。除此之外,对纳税人的检查还有一个专业的税务监察机构――税务检查中心。该中心的主要职责是对纳税人进行检查,对纳税中值得注意的问题进行研究,并针对发现的问题向财政部提出改进意见和办法。同时,增大偷骗税企业的机会成本,降低企业偷骗税的动机。对查出的偷骗税企业一般处以2至6倍的重罚,并加收滞纳金;对于有偷骗税劣迹的企业,不论其出口规模大小一律不再实行“免、抵、退”税制度,而实行“先征后退”制度,有的甚至不予退税;对严重的偷骗税要追究刑事责任。对查补的税款,纳税人应在60天内补交。否则,税务部门可以没收其财产拍卖。德国通过建立严密的执法网来加强对出口退税的管理。其税务机关一般设税款征收(退库)、税务检查、税务稽查、税务法律事务、资产评估等相互独立、相互制约的职能管理部门。审查办理税款退库的,无权对企业进行检查;税务监察人员只负责检查,无权处理;税务法律事务部门只负责对纳税人应税财产价值的评估,无权征收(或退出)税款。从而保证了出口退税管理的严密性和公正性。
  优化出口退税管理的监控环境。法国、德国、意大利、希腊和韩国的出口税管理均建立在现代化的信息网络基础之上。如意大利财政部门的信息中心在全国已经形成一个系统网络,配备了先进的计算机设备,实现与财政部所属部门的计算机、各地区的计算机中心、海关、财政警察、银行部门的计算机以及欧盟各国的计算机联网。同时,海关对进出口货物监管的信息可通过计算及网络实时传送给财政部门的信息中心供税务部门征、退税管理使用。税务管理部门可通过计算及网络系统随时了解各企业进出口货物出入境及其他相关信息,并据以进行征、退税的审核管理。
  
  对完善我国出口退税制度的启示
  
  不论是上述的四个欧洲国家,还是东亚的韩国,其出口退税管理都是以科学、严格的税收征管为基础,实行征、退(免)紧密衔接的退税方式,管理严密、操作简便。虽然我国的出口退税管理经过多年的加强,但是始终没有跳出治标不治本的模式。与上述出口退税体制完善的国家相比,我国目前的出口退税管理体制存在的问题亟待解决。
  
  我国出口退税制度中存在的问题
  对出口货物征税、退税管理脱节,退税率与征税率不一致。征税是出口退税管理的前提,但是长期以来我国的出口退税管理一直存在征、退脱节,使得较高要求的出口退税管理制度建立在较低水平的税收征管基础之上,以至于出现出口退税管理环节得到加强后,骗税行为转向出口货物的征税环节,使骗税行为更加具有隐蔽性。由于征、退税环节的税收管理分属征税管理部门与退税管理部门,使得企业既要到征税部门办理免、抵手续,又要到退税部门办理退税手续,手续繁杂,降低了退税效率。由于种种原因,国家制定的退税率不仅多变而且出口退税率与征税率经常不能一致,这使得我国出口货物的免、低、退税管理制度与意大利等国相比复杂的多。
  出口退税管理手段相对落后、效率不高。法国、意大利、德国、希腊和韩国的出口退税管理都无一例外的建立在严密的信息监控基础之上,有的国家不仅实现了税务系统内部各部门之间的纵向联网,而且还实现了与全国各主要行政机构和有关部门的横向联网。我国电子计算机参与税收管理较晚,计算机的作用没有得到充分有效发挥。由于全国各地税务部门之间以及与出口退税有关的海关、外汇管理、银行等部门之间没有实现联网,因而无法对出口退税行为进行多部门综合监控,以至于利用家出口货物报关单、假出口货物专用发票和伪造税务机关复函来骗税的行为时有发生。
  出口退税负担机制不合理,不仅加重了中央财政的负担,而且不能充分调动地方政府加强出口退税管理的积极性。在德国的出口退税体制中,出口货物退(免)税,均由联邦政府与州政府共同负担,调动了中央与地方管理的积极性。在我国,根据有关规定:增值税增加额部分,中央实得52.5%,地方实际得到47.5%。1994年的税制改革规定:进口环节征收的消费税和增值税为中央税种,同时由中央政府独立承担全部出口退税。在贸易顺差的情况下推行出口退税,必然会导致地方财政从净出口中获益,中央财政从净出口中受损,相当于中央政府自动向地方政府进行转移支付。近年来,随着海外市场竞争加剧,扩大外贸出口难度加强,为促进企业出口,国家不得不维持较高的出口退税率,采取保持一定的退税速度的办法,这更加剧了中央财政的压力。同时,由于地方政府没有退税负担,所以缺乏加强出口退税管理的主动性,因此出口退税的地方监控力度不够。
  出口退税政策的计划性与贸易市场化相矛盾,国家拖欠应退税款数额巨大。国家出口退税应根据出口额来定,出口额越大退税额则应越大。但是目前我国出口退税纳入国家财政预算,按计划分配,缺乏灵活性,与出口贸易市场化相矛盾。以2002年的数字为例,当年应该退税2000亿元,然而国家安排的预算却只有1250亿元,缺口高达750亿元。据保守估计,截止到2002年底,全国累积出口退税拖欠款已达2500亿元。正因为如此,在实际操作上导致国家出口退税政策往往不能及时兑现;而且由于旧帐累加,造成应退未退款如“滚雪球”一般越来越大,不仅使得中央财政难以支付,还打击了企业的出口积极性,甚至有损于国家的信誉。
  偷骗税犯罪活动较为严重。实行出口退税是国家为扩大出口而采取的一项重要政策,但随着退税率的提高,一些不法之徒受利益驱动,大肆骗取国家出口退税款,造成国家财政收入的巨额流失,严重干扰了正常的经济秩序。仅在2000年8月份以后半年多的时间内,全国共破获出口骗税案件533起,涉嫌偷骗税款83.86亿元。
  
  完善我国出口退税制度的政策建议
  坚持实行并进一步完善对生产企业出口货物的“免、抵、退”税制度。法国等国家出口退税的主要形式都是“免、抵、退”税。实行“免、抵、退”税制度,不仅降低了企业出口产品的成本,促进企业扩大出口的积极性,而且也使政府减少了现金退税。我国已经在生产型出口企业中普遍实行“免、抵、退”税制度,符合国际上的通行做法,应予以坚持并不断加以完善。可以考虑,对生产企业外购产品出口准予退税;对专业外贸企业买断品出口坚持免、退税制度。可以借鉴国外经验,考虑适当扩大“抵”税范围,如出口企业有进口的可抵进口税收,或“抵”其他的中央税或共享税中的中央分享部分(在目前由中央财政负担出口退税的情况下)。这样做,不仅可以进一步减少现金退税的规模,提高退税效率,而且有利于企业减少资金占用,促进出口。
  加快出口退税管理的纵向与横向互联网建设,进一步提高退税效率。借鉴意大利等五国的出口退税计算机信息网络管理的经验,加快我国出口退税计算机管理的网络化规划和建设。目前,我国应尽快实现企业单一税号制度,并大力加强税务管理的互联网建设,尽早实现税务系统内部的纵向联网,从而提高税务部门自身工作效率;在纵向联网的基础上加强税务与海关、银行、外贸和外汇管理部门的协作,实现与相关部门之间的横向联网,建立多能高效的出口退税监控平台,提高出口退税管理水平。改进和完善增值税征退管理方式,逐步将“面、抵”纳入增值税的日常管理之中。
  在加强监控的基础上,加快退税进度。截止到2002年底,全国累积出口退税拖欠款已达2500亿元,历史“欠税”十分严重,挫伤了部分企业的出口积极性。因此,在继续实行“两票两单”退税手续、加快出口退税网络化管理、加强核查的基础上,对企业实行单一税号,提高管理水平。遵循市场规律,加快对遵守法律、依法纳税的出口企业退税制度。建立出口退税预算调整机制,根据每年实际出口情况在年末调整当年退税额度,降低欠税累积的速度。同时,对那些存在偷税、骗税劣迹的企业要严惩不贷,除了对其进行经济惩罚这外,还可以考虑给予其政策处罚,例如,一定时期内对它们不再实行“免、抵、退”税的办法。
  条件成熟时,可考虑将“免、抵”税额不再列入税收计划和出口退税指标。目前我国出口退税中的“免、抵”税额列入当年的税收计划和出口退税指标。根据国际惯例,出口产品不应成为增值税的税基。在出口退税指标不足的情况下,“免、抵”和退税指标的分配也存在矛盾。
  建立由中央财政与地方财政共同分享、共同负担的退税体系。借鉴德国增值税收入和退库(包括出口退税)均由联邦财政和州财政共同负担的做法,建议我国采取出口退税与地方利益挂钩的方式。将出口退税原先由中央财政单独负担的做法改为由中央与地方财政按与增值税相同的比例共同负担。
  
  参考资料:
  
  1.《中国对外经贸理论前沿II》,江小娟、杨圣明、冯雷主编,社会科学文献出版社
  2.《出口退税应是一项制度》,朱立南,《国际贸易》1996年第8期
  3.《调整出口退税政策的效应分析》,隆国强,《国际贸易》1998年第7期
  4.《出口退税存在的问题及对策》,安体富、梁明等,《财贸经济》(月刊),北京,第2期,(总第88期)
  5.《出口退税问题的一点解释》,张伟,《财贸经济》(月刊),北京,第7期(总第176期)

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