基于机会成本的农村宅基地退出补偿标准研究

摘要 测算农村宅基地退出的合理补偿标准,对保障农民公平分享土地增值收益,具有重要意义。本文基于机会成本内涵,从农村宅基地退出的机会成本(宅基地直接经济价值、农村生活方式保持价值及宅基地发展权价值)与其复垦的新增耕地经济价值(农业生产价值)两方面分析宅
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  摘要 测算农村宅基地退出的合理补偿标准,对保障农民公平分享土地增值收益,具有重要意义。本文基于机会成本内涵,从农村宅基地退出的机会成本(宅基地直接经济价值、农村生活方式保持价值及宅基地发展权价值)与其复垦的新增耕地经济价值(农业生产价值)两方面分析宅基地退出补偿标准构成,并分别采用替代法、直接支出法、假设开发法、收益还原法等进行分项价值核算,并以江苏省扬州市为例开展实证研究。结果表明:①宅基地退出的机会成本与其复垦耕地的经济价值差值即为宅基地退出的机会成本损失,据此确定的研究区宅基地退出补偿标准约为352.83元/m2,是现行补偿标准的1.63倍;与现行补偿标准相比,新的补偿标准不仅从住房保障功能、出租与畜禽养殖的经济收益功能测算宅基地直接经济价值,还估算了宅基地维持农村生活方式的日常消费节约价值和未来可能转为城镇建设用地的发展权价值,完善了宅基地退出的农户补偿范围。②由于基于机会成本的宅基地退出补偿标准远低于研究区当年国有建设用地供应最低等级建设用地平均基准地价和前一年土地出让均价,该补偿标准具有较高经济可行性。因此,为推动农村宅基地有序退出,应基于农户全部利益损失科学建立农村宅基地退出的“成本-收益”指标核算体系,显化其机会成本;同时,通过明确产权、健全农村土地价格评估体系、探索多元补偿形式等完善宅基地退出的市场化补偿机制,内化农户机会成本损失。
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  关键词 机会成本;农村宅基地;补偿标准
  中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2018)03-0060-07 DOI:10.12062/cpre.20171106
  随着我国城镇化、工业化快速推进,依靠新增建设用地计划指标远不能满足经济社会发展的用地需求[1]。而农村建设用地扩张、闲置及布局散乱问题突出,2008―2013年,全国宅基地面积从1.36亿亩增加至1.7亿亩[2];农村居民点用地面积是城镇用地的四倍多[3],人均农村居民点用地达259 m2,远超人均150 m2的国家标准[4]。因此,农村宅基地有序退出是推进农村土地节约集约利用,增加城镇建设用地有效供给的重要途径。目前重庆、四川、江苏、浙江等地依托“城乡建设用地增减挂钩”试点在农村宅基地退出政策方面开展了积极探索。但农村宅基地退出在保障农民权益方面缺乏有效的政策与制度规范[5],尤其是农户补偿缺乏统一标准,部分地区补偿标准偏低[6],极大损害农民合法权益,这是导致农村宅基地退出进程缓慢、农民上访等诸多问题的根源。如何确定农村宅基地退出的合理补偿标准,保障农民共享土地增值收益,是亟待研究的科学问题。目前农户补偿标准的研究一般采用直接市场法、生态系统服务价值法、条件价值评估法(CVM)等评估资源的经济、社会及生态等综合价值[7-10]。对宅基地退出补偿标准的研究,与此研究思路基本一致,提出按照宅基地的住房保障价值、社会价值、生产要素价值等综合价值确定补偿标准[11]。但社会和生态价值难以量化、易产生分歧[12],而CVM评估易受到假想偏差、调查方式偏差等影响[13],使得以资源综合价值和非市场价值(外部效益)为基础确定农户补偿标准比较困难,且结果差异较大[13-14]。而现阶段,依据机会成本确定补偿标准比较客观,具有较高的科学性和普遍适用性[15-16]。因此,本文以江苏省扬州市为实证区域,基于机会成本内涵探讨农村宅基地退出补偿标准构成及其测算方法,据此测算宅基地退出合理补偿标准,并分析其经济可行性,为农村宅基地退出补偿标准制定提供参考。
  1 机会成本视角下农村宅基地退出补偿标准构成及其核算
  1.1 机会成本视角下农村宅基地退出补偿标准构成
  维塞尔在《自然价值》[17]中首次提出了“机会成本”的概念。之后,经济学家萨缪尔森、科斯、曼昆等从不同角度阐述了机会成本内涵[18]。综合来说,机会成本是指一种具有多种用途的有限资源置于特定用途时所放弃的其他用途最高收益[17-18],是主体决策时应考虑的关键要素之一[12,19-20]。农户退出宅基地则意味其放弃了该土地继续保持宅基地用途的最大价值,考察宅基地退出的机会成本以确定补偿标准,是促进农户成本与收益均衡,调节和激励农户退出宅基地行为的有效途径。
  鉴于我国农村农户住宅条件差异明显,且现阶段房产估价理论与方法相对成熟,本文仅以宅基地为对象研究补偿标准,不考虑其地上建筑物及附着物。一般来说,农村宅基地退出成本包括直接投入成本和间接投入的机会成本。直接投入成本指实现宅基地退出直接投入的人力、物力及财力,包括房屋拆迁、土地复垦及安置区建设等直接支出,由各级政府承担。机会成本指宅基地退出而放弃的该地块作为宅基地的最大价值,由农户承担。宅基地退出后复垦成耕地,则附着于宅基地上的各项权益永久丧失,权利人将失去对该权益的直接持有和发展,而且农户原有农村生活方式被打破,日常消费将增加。因此,宅基地退出的机会成本由宅基地直接经济价值、农村生活方式保持价值及宅基地发展权价值构成。而退出的宅基地复垦为耕地,用于农业生产,原使用者有优先承包经营权,即新增耕地的农业生产收益一般归原农户所有。农村宅基地退出机会成本与宅基地复垦的新增耕地经济价值差值为农户退出宅基地的机会成本损失,据此可确定农村宅基地退出的合理补偿标准(见图1)。
  根??上述原理,可得农村宅基地退出补偿标准核算公式:
  式中,Sc为单位宅基地退出补偿标准,Co为单位宅基地退出机会成本,Vf为单位耕地经济价值;Ve为单位宅基地直接经济价值,Vl为单位宅基地农村生活方式保持价值,Vd为单位宅基地发展权价值,Va为单位耕地农业经济价值。
  1.2 农村宅基地退出补偿标准核算
  1.2.1 宅基地退出机会成本测算
  (1)宅基地直接经济价值。宅基地是农民依法无偿取得的用于建造住宅及辅助用房的可以无期限使用的集体建设用地,宅基地使用权是农户对其宅基地享有占有、使用、收益和有限处分的权利[11,21]。宅基地作为国家为保护农民基本生活居住权利而分配的居住用地,住房保障价值是其直接经济价值的重要组成之一;同时,评估宅基地直接经济价值,还应考虑宅基地作为用益物权的经济收益价值。本文主要从农民出租宅基地(房屋)及农民在宅基地上畜禽养殖两方面考量宅基地经济收益价值[11,22],公式如下:   式中,Ve为单位宅基地直接经济价值,Ve1为单位宅基地住房保障价值,Ve2为单位宅基地出租收益价值,Ve3为单位宅基地畜禽养殖收益价值,Rp为研究区居民家庭居住房屋租赁比例。
  宅基地的住房保障功能与城镇最低住房保障政策相当,是提供一种基本的居住保障权,采用替代法,参照国家城镇居民住房保障政策来测算宅基地住房保障价值[11],根据城镇低收入家庭住房购买补贴进行估算。
  公式为:
  式中,Ve1为单位宅基地住房保障价值,Cs为研究区户均购房补贴,Hn为研究区农村总户数,St为研究区宅基地总面积。
  出租宅基地及其房屋可获得长期稳定的租金收益,根据收益还原法评估宅基地出租收益价值,公式为:
  式中,Ve2为单位宅基地出租收益价值,R为单位宅基地及房屋年平均租金,r为土地还原利率。
  农户普遍依托宅基地从事小型分散式畜禽养殖,宅基地退出后使之失去养殖经营基地,收入降低[22]。通过考察当地畜牧业发展现状,根据收益还原法评估宅基地畜禽养殖收益价值,公式为:
  式中,Ve3?榈ノ徽?基地畜禽养殖收益价值,If为研究区畜牧业年产值,Cf为研究区畜牧业年中间消耗,ps为研究区规模化畜禽养殖比例,St为研究区宅基地总面积,r为土地还原利率。
  (2)农村生活方式保持价值。退出宅基地的农户搬迁到城镇或中心村集中居住,改变了传统土灶做饭、河(井)水洗衣等生活方式,缴纳物业费的情况也较为普遍,生活成本上升明显[23]。采用直接支出法[24],通过实地调研了解农户宅基地退出前后的家庭日常水、电、煤气、物业费等消费情况,比较宅基地退出前后农户生活成本变化,测算农村生活方式保持价值。
  同时,考虑日常消费正常增速影响,根据历年农村家庭人均水电燃料等消费支出数据的正常涨幅进行第一次修正。还考虑到部分农户愿意转变农村生活方式,接受和适应日常消费上升,拟调查研究区受消费支出增长负面影响的农户比例,进行第二次修正。公式如下:
  式中,VI为单位宅基地农村生活方式保持价值,CI1、CI2分别为研究区农户宅基地退出前后户均日常水、电、煤气等消费成本,r为土地还原利率,P为研究区农村户均人口,s为研究区人均宅基地面积,R0为宅基地退出前5年农村居民日常消费支出年均增速,P1为研究区受消费支出增长负面影响的受访农户数量,Pt为研究区受访农户总量。
  (3)宅基地发展权价值。宅基地退出后复垦成耕地仅用于农业生产,农户不仅损失了宅基地使用权,也放弃了其未来转为城镇建设用地的发展权。基于假设开发法,借鉴国外土地发展权定价模型[25],结合国内土地发展权研究经验[26-28],根据宅基地发展权转移过程,确定其公式:
  式中,Vd为单位宅基地发展权价值,Vs为单位城镇建设用地出让价值;Ce为单位土地征地成本,Cd为单位土地开发成本,Cr为宅基地复垦成本,Ci为资金的时间成本,即利息,土地开发周期一般设为一年[28]。同时,参考已有研究[29],设定农民可得宅基地发展权价值的比例为90%。
  1.2.2 新增耕地经济价值测算
  宅基地复垦成耕地用于农业生产。耕地产出农产品的经济价值采用收益还原法进行测算,公式为:
  式中,Va表示单位耕地农业经济价值,a表示耕地年纯收益(为耕地年总收益减去总成本),r表示土地还原利率,n表示土地使用年限。鉴于现阶段农村土地承包关系长久不变,并且正常耕作下其生产能力是永久性的,则n为近似无穷大,公式简化为:
  2 扬州市农村宅基地退出补偿标准核算
  2.1 研究区域和数据来源
  2.1.1 研究区域
  扬州市位于江苏省中部。1996―2014年扬州市建设用地面积净增38 065.5 hm2,耕地减少36 288.6 hm2。扬州市人均宅基地面积约为220 m2/人,引导和推进农村宅基地退出,有助于保护有限的耕地资源、缓解用地矛盾。本研究调研区域为刘集镇,2010―2015年刘集镇共拆迁退出2 400余户宅基地,净增耕地214 hm2,是扬州市推行农村宅基地退出的典型乡镇之一,本研究可为制定合理的农村宅基地退出补偿标准提供参考。
  2.1.2 数据来源及处理
  资料收集及农户调查:2015年7―8月进行外业调研,资料收集包括研究区挂钩规划、拆迁补偿文件等;考虑规模、安置时间等因素,选定刘集镇黄营、百寿等8个行政村开展农户调研,最终选取有效问卷223份,调研内容包括农户退出宅基地前后的日常消费、收入变化等。
  社会经济数据:人口、资源、社会、经济数据来源于《扬州统计年鉴(2012―2016)》《2016年全国农产品成本收益资料汇编》等资料。
  土地还原率确定:通过安全利率加风险调整值法确定土地还原率。安全利率取2015年我国一年期平均存款利率2.125%,风险调整值用我国银行的一年期贷款利率扣除银行经营成本率和经营利润率的余额[12]。2015年一年期平均贷款利率为 4.975%,商业银行平均资本利润率为14.98%,经营利润率是2.125% 的14.98%为0.32%。不计其他影响,余下差额就是资本经营风险,为2.53%。因此,2015年土地还原利率r为4.655%。
  2.2 扬州市宅基地退出机会成本测算
  2.2.1 宅基地直接经济价值确定
  根据扬州市《2015年度市区经济适用住房保障实施细则》,对于符合购房货币补贴保障条件的家庭,扬州市户均购房补贴约为17万元/户。2015年扬州城镇户均人口3.03人,农村户均人口3.25人,农村总户数101.18万户,农村总人口327.95万人,人均宅基地面积约220 m2,根据式(3),可得单位宅基地住房保障价值约为238.40元/m2。   据统计,2015年扬州市农村地区出租房屋财产性收入为53.65元/人?a,r为4.655%,根据式(4),单位宅基地的经济收益价值约为5.24元/m2。并且,统计显示扬州居民家庭居住房屋以自建或自购住房为主,房屋租赁比例仅为3.40%,可见,扬州市宅基地及其房屋租赁市场并不发达。此外,2015年扬州市畜牧业产值约768 871万元,中间消耗约为460 914万元,当地规模化养殖比例约为86.94%[30],则根据式(5),宅基地畜禽养殖收益价值约为11.98元/m2。
  运用式(2),可得宅基地直接经济价值约为242.45元/m2。
  2.2.2 农村生活方式保持价值确定
  农户调查结果显示90%的农户日常支出费用明显提高。农户家庭消费约增加330元/户?月,则年增加3 960元/户;目前扬州市农村家庭人均日常消费支出年均增速约为8.9%,同时,调查显示67.71%的受访农户表示日常消费支出上升对家庭经济和生活造成较大负面影响,运用式(6),可得单位宅基地农村生活方式保持价值约为73.39元/m2。
  2.2.3 宅基地发展权价值确定
  根据阿朗索竞租理论[29],地租地价从市中心向郊外逐渐下降,远离市中心的一般是工业用地和其他用地。工业用地等级越低,距离市中心越远,价格也越低。因此,以最低等级工业用地基准地价代替远郊宅基地转为城镇建设用地出让的价值较为可行。
  目前,扬州市最低等级工业用地基准地价为260元/m2,“六通一平”的土地开发成本约为120元/ m2,土地补偿费31.5万元/hm2,安置补助费2.3万元/人,青苗补偿2.25万元/hm2,扬州市农民人均耕地0.09 hm2,建设用地复垦费用9万元/hm2。宅基地复垦成本及征地成本以整个开发期(1年)为计息期,土地开发成本按均匀投入计息,即半个开发期,利率取2015年1年期平均贷款利率4.975%。则通过式(7),可得单位宅基地发展权价值约为65.35元/m2,农民可得的单位宅基地发展权价值约为58.81元/ m2。
  2.3 扬州市新增耕地经济价值测算
  由于缺乏扬州市主要农作物成本与收益统计资料,本文参照《2016年全国农产品成本收益资料汇编》中2015年江苏省主要农作物成本收益数据,计算扬州市单位面积耕地农业生产纯收益。鉴于耕地承包经营权归农民所有,农业生产成本暂不考虑土地流转租金、自营地折租等。
  选取稻谷(籼稻、粳稻)、小麦、大豆、棉花、花生及蔬菜等主要农作物,测算单位面积耕地平均年纯收益时以扬州市2015年实际播种面积赋予权重,计算得出2015年扬州市耕地农业生产纯收益为10 157.75元/hm2(表1)。根据式(9),单位耕地经济价值约为21.82元/m2。
  2.4 扬州市宅基地退出补偿标准确定
  综上所述,2015年扬州市宅基地直接经济价值为242.45元/m2,农村生活方式保持价值为73.39元/m2,农民可得的宅基地发展权价值为58.81元/m2,新增耕地经济价值为21.82元/m2。根据式(1)可得,2015年扬州市农村宅基地退出补偿标准应为352.83元/m2。
  3 扬州市农村宅基地退出补偿标准分析
  3.1 基于机会成本的宅基地退出补偿标准与现行补偿标准比较
  本文研究?^域目前仅对宅基地上房屋按建筑面积补偿:楼房280元/m2,平房200元/m2,附属用房100元/m2,拆迁面积比例约为0.41∶0.43∶0.16,通过加权计算可得研究区宅基地退出补偿标准约为216.80元/m2。
  基于机会成本的宅基地退出补偿标准352.83元/m2明显高于现行补偿标准,约为其1.63倍。现行宅基地退出补偿标准以农户被拆迁房屋价值为主要依据;而基于机会成本的宅基地退出补偿综合考虑了农户对其宅基地使用和收益的多项权利价值。不仅从住房保障功能、出租与畜禽养殖的经济收益功能等方面测算宅基地直接经济价值,还估算了宅基地维持农村生活方式的日常消费节约价值和未来可能转为城镇建设用地的发展权价值;基于机会成本的宅基地退出补偿标准能合理界定农户退出宅基地的利益损失,有效维护农户合法权益,符合十八届三中全会提出的“保障农民公平分享土地增值收益”“合理提高个人收益”等政策价值导向。
  3.2 基于机会成本的宅基地退出补偿标准与基准地价比较
  根据机会成本确定补偿标准,能更好维护农民合法权益,但如果补偿标准高于其潜在经济收益,则不具有现实操作性。因此,将新的补偿标准与现行建设用地基准地价进行比较,判断其经济可行性。
  根据2015年扬州市国有建设用地供应计划,商业服务业用地、工矿仓储用地、住宅用地、交通运输公共管理与公共服务用地供应面积分别为85 hm2、365 hm2、269.01 hm2、166.67 hm2及60 hm2。考虑扬州市现行征地主要集中于邗江区杨寿镇、广陵区头桥镇等地价较低的城市郊区,基准地价取扬州市商业、住宅、工业用地的最低等级基准地价分别为1 750元/ m2、1 400元/m2、260元/m2,通过各类用地供应面积比例加权计算得到扬州市商业、住宅、工业3类用地供应平均基准地价为862.66元/m2;即使考虑到交通运输及公共管理与公共服务用地供应影响(设这两类用地供应价格为0),扬州市最低等级建设用地平均基准地价也达到655元/m2;此外,根据《扬州市2014年度国土资源公报》,2014年全市土地出让平均价格达1 695元/m2,均远高于基于机会成本的宅基地退出补偿标准。因此,基于机会成本的宅基地退出补偿标准具有较高的经济可行性。
  4 结论与政策建议
  4.1 结论
  (1)确定农村宅基地退出的合理补偿标准,对保障农民共享土地增值收益,规范与激励农户宅基地退出行为具有重要意义。宅基地退出的机会成本由农户自身承担,由宅基地直接经济价值、农村生活方式保持价值及宅基地发展权价值构成;应根据农村宅基地退出机会成本与其复垦耕地的经济价值差值测算宅基地退出机会成本损失,据此确定宅基地退出的合理补偿标准。   (2)基于机会成本测算的扬州宅基地退出补偿标准约为352.83元/m2,是现行补偿标准的1.63倍。该补偿标准不仅从住房保障功能、出租与畜禽养殖的经济收益功能等方面测算宅基地直接经济价值,还估算了宅基地维持农村生活方式的日常消费节约价值和未来可能转为城镇建设用地的发展权价值,完善了宅基地退出的补偿标准价值构成和农户补偿范围;同时,基于机会成本的宅基地退出补偿标准远低于研究区当年国有建设用地供应最低等级建设用地平均基准地价和前一年土地出让平均价格,该补偿标准具有较高的经济可行性。
  4.2 政策建议
  (1)科学建立农村宅基地退出“成本-收益”价值核算体系,显化农户机会成本。由于机会成本并非实际“支出”,而是潜在利益减少,现行补偿政策中往往缺乏对机会成本的考量,补偿标准不合理导致农户成本与收益难以均衡,成为制约宅基地退出有序推进的关键。因此,应关注农村宅基地退出过程中农户利益损失,科学建立农村宅基地退出的“成本-收益”核算体系,显化机会成本,为合理确定农户补偿标准提供定量依据。
  (2)构建农村宅基地退出的市场化补偿机制,内化农户机会成本损失。完善的市场化补偿机制是实现农户权益保护的重要保障。首先,有效配置资源依赖于明确的产权安排,应明晰农村土地产权主体并完善产权权能,显化宅基地潜在收益和资产价值。其次,应健全农村土地价格评估体系,重视提高宅基地退出的农户补偿标准,从货币补偿、工作安置、社保提高等方面探索多元的补偿形式,通过完善宅基地退出的市场化补偿机制,内化农户机会成本损失。
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